Een rem op de volkswil

Eind 2020 verscheen het boek ‘Over de grondwet gesproken’. Het is samengesteld door Karin van Leeuwen en Marijke van Faassen en bestrijkt de debatten van de grondwetscommissies over mogelijke grondwetswijzigingen van 1880-1980. Veel van deze debatten zijn nog steeds relevant in het huidige tijdsgewricht. Kors Visscher legde in een aantal blogposts fragmenten uit deze vergaderingen voor aan Carla van Baalen, Pieter Derks, Ruud Koole, Ariejan Korteweg en Johan Remkes. Deze vijf vooraanstaande politiek commentators reflecteerden op de fragmenten, de grondwet en de huidige politiek in het algemeen. Andere blogposts zijn geschreven door Karin van Leeuwen en Marijke van Faassen.

Deze week: Een revolutionaire blik op een restauratie-instituut

In 1815, als gevolg van de Franse Revolutie en de Napoleontische veroveringen, werden Nederland en België samengevoegd tot het Verenigd Koninkrijk der Nederlanden. Voor deze kersverse constitutionele monarchie moest de Grondwet uit 1814 herschreven worden. Hierin moesten Belgische en Nederlandse belangen in balans zijn en moesten revolutionaire noties als democratie, een grondwet en volkssoevereiniteit verenigd worden met (de restauratie van) instituten als een koningshuis, adel en verregaand beperkt kiesrecht. De Eerste Kamer was één van de compromissen. Zij is op verzoek van de Belgische adel ingevoerd, om de status quo te beschermen tegen al te radicale wetsvoorstellen vanuit de verkozen Tweede Kamer.

De geschiedenis van de Eerste Kamer is ook een geschiedenis van voorstellen om haar af te schaffen. Pieter Jelles Troelstra bracht zijn kritiek erg bondig in de grondwetscommissievergadering van 10 januari 1911:

“Wat betreft de Eerste Kamer, meent spreker, dat afschaffing noodig is als uitvloeisel van eene democratische staatkunde. Wie tegen democratie is, moet voorstander zijn van de Eerste Kamer, en omgekeerd.”

Troelstra was dus van mening dat de Eerste Kamer antidemocratisch is. Gezien de oorsprong van dit opvallende instituut, lijkt Troelstra gelijk te hebben en is het niet gek om te concluderen dat de Kamer beter aangepast of afgeschaft kan worden. Dit is een van de zaken waar de Staatscommissie Parlementair Stelsel op dit moment naar kijkt. Laten we Troelstra volgen in zijn stelling dat de Eerste Kamer antidemocratisch is. Zou Troelstra’s stelling niet juist een argument ‘voor’ de Kamer zou kunnen zijn?

Bolwerk voor de Kroon

Om te zien waarom een instituut dat de excessen van de democratie moet intomen is opgenomen in onze staatsinrichting, moeten we terug naar de Franse Revolutie. Toen vond een van de eerste grootschalige moderne experiment met democratie plaats, met slechts één Kamer van gekozen vertegenwoordigers. Dit experiment mondde uit in een periode die ‘de Terreur’ wordt genoemd, waarin radicale democraten onder leiding van Robespierre tienduizend mensen onthoofden. Een argument voor de instelling van de Eerste Kamer luidde dan ook dat een senaat (dat niet of niet direct verkozen was) de ergste impulsen van het volk kon tegenhouden. Zo is ook de Eerste Kamer ingesteld. Het was een “Bolwerk voor de Kroon”, stelt Carla van Baalen, en een bescherming “tegen de waan van de dag”. Ook Ruud Koole stelt dat de leden van de Eerste Kamer zorgden voor een conservatief tegengeluid ten opzichte van de Tweede Kamer.

Kamer van Reflectie

Wat de Eerste Kamer toevoegt aan het politieke systeem is het vermogen om nog eens rustig naar een wet te kijken. Vandaar dat de Eerste Kamer ook wel de Chambre de Réflexion genoemd werd. Hoewel de leden van de Eerste Kamer dichter bij de samenleving staan dan hun collega’s in de Tweede Kamer, wordt er doorgaans minder aandacht aan hen besteed door de media of het volk. Dit biedt de mogelijkheid om een wet, die onder maatschappelijke druk is ingevoerd, rustig nog eens te controleren op de doelmatigheid, efficiëntie, rechtmatigheid en rechtvaardigheid, zo vat Koole de zelflegitimering van de Eerste Kamer samen. Vanuit dit perspectief zouden we Troelstra’s stelling, dat de Eerste Kamer antidemocratisch is, positief kunnen lezen: de Eerste Kamer biedt bescherming tegen de waan van de dag, zoals mediahypes en kortetermijnbelangen.

Haagse spelletjes

Een veelgehoorde opvatting over de Eerste Kamer is dat zij minder politiek is dan de Tweede Kamer. Omdat haar leden niet gehinderd zijn door de ‘Haagse spelletjes’ en partijpolitieke afwegingen, zou de Kamer extra goed kunnen reflecteren op wetten. Van Baalen en Koole zijn het erover eens dat deze voorstelling van zaken een te rooskleurig beeld van de werkelijkheid geeft. Halbe Zijlstra’s recente pleidooi – als fractievoorzitter van een regeringscoalitie die geen Eerste Kamermeerderheid bezat – om deze Kamer vanwege haar ‘te politieke karakter’ af te schaffen, onderschrijven ze echter niet. Volgens Van Baalen zijn besluiten over wetten altijd politiek, omdat de invulling van een wet altijd afhankelijk is van ideologische afweging die de wetgever maakt; er is niet één goed antwoord.

Kunnen we zonder Eerste Kamer…

De Eerste Kamer bestaat ondanks alle kritiek al meer dan tweehonderd jaar en de meeste alternatieven zijn al overwogen en voorgesteld. De Staatscommissie Parlementair Stelsel overweegt op dit moment alternatieve vormen voor de Eerste Kamer zoals een Constitutioneel Hof, zo verklappen Van Baalen en Johan Remkes (lid en voorzitter van de commissie). “De Staatscommissie zal ongetwijfeld ook opnieuw kijken naar het kiezen van de Eerste Kamer in slechts één ronde”, belooft Remkes.

Van Baalen en Koole halen beiden de voorbeelden in Scandinavië aan, waar vergelijkbare organen recentelijk afgeschaft zijn. Van Baalen is open over haar overtuiging dat we ook zonder de Eerste Kamer toe kunnen: “Kunnen we met één Kamer toe? Ja, reken maar”. Hetgeen overigens niet wil zeggen dat ze voor afschaffing van de Eerste Kamer pleit.

…en moeten we dat willen?

De vraag blijft of de Eerste Kamer een probleem is dat opgelost moet worden. Troelstra had wellicht een punt dat de Eerste Kamer inherent antidemocratisch is, maar onze parlementaire democratie is niet ingericht op onbegrensde volkssoevereiniteit. Niet alles wat het volk wil, gebeurt. Het is goed om ons te realiseren dat dit expres is: zeker in het geval van de Eerste Kamer was een begrenzing van de volkswil deel van de raison d’etre. En in de tijd van mediahypes, populisme, van de Brexit en Trump, moeten we de waarde hiervan niet onderschatten.

Auteur: Kors Visscher, gastonderzoeker bij het Huygens ING