"Grondwetherzieningsprocedure te democratisch"

Eind 2020 verscheen het boek ‘Over de grondwet gesproken’. Het is samengesteld door Karin van Leeuwen en Marijke van Faassen en bestrijkt de debatten van de grondwetscommissies over mogelijke grondwetswijzigingen van 1880-1980. Veel van deze debatten zijn nog steeds relevant in het huidige tijdsgewricht. Kors Visscher legde in een aantal blogposts fragmenten uit deze vergaderingen voor aan Carla van Baalen, Pieter Derks, Ruud Koole, Ariejan Korteweg en Johan Remkes. Deze vijf vooraanstaande politiek commentators reflecteerden op de fragmenten, de grondwet en de huidige politiek in het algemeen. Andere blogposts zijn geschreven door Karin van Leeuwen en Marijke van Faassen.

 

Het herzieningsprobleem

“Het is een overblijfsel uit den tijd der Fransche revolutie, toen men meende, dat het volk over de staatsregeling te beslissen had.” – De heer Beelaerts 10 augustus 1883

Niets is nieuw in kritiek op de Grondwet. De herzieningsprocedure werd onder meer in 1883 al bekritiseerd als “te moeilijk”. Een opvatting die ook vandaag de dag door velen gehuldigd wordt, omdat het zo’n moeizaam proces is dat menig plan strandt door de hoge barrières die de procedure opwerpt. Hierdoor is de Grondwet een uitzonderlijk conservatief document, dat nauwelijks meebeweegt met de veranderende normen en opvattingen van de samenleving. Opmerkelijk genoeg was het argument dat in 1883 werd aangevoerd, dat dit moeizame proces te democratisch was, terwijl het vandaag de dag eerder gezien wordt als een rem op de volkswil.

Ontbinding als democratisch instrument

Er zijn verschillende opvattingen over de functie van de Grondwet. Er valt evenwel iets voor te zeggen dat de Grondwet onze fundamentele rechten en de spelregels van onze democratische rechtstaat zou moeten beschermen, en dus bevatten. Een verandering in de aard van deze fundamenten zou dus weerslag moeten kunnen vinden in de Grondwet. Toen de behoefte aan uitbreiding van het kiesrecht gemeengoed werd, kwam de mogelijkheid hiertoe in de Grondwet te staan, na felle strijd.

Als we dit uitgangspunt van de Grondwet als afspiegeling van gedeelde opvattingen over onze fundamentele rechten en spelregels onderschrijven, is de moeizame herzieningsprocedure niet evident wenselijk. Burgers dienen zich te kunnen uitspreken over een aanpassing van de Grondwet, en momenteel kan een kleine minderheid van 34 senatoren iedere verandering dwarsbomen. Hierdoor komen nieuwe opvattingen zelden in de Grondwet terecht.

De eis dat de Kamer(s) gedurende de procedure ontbonden moeten worden, voegt een extra, problematische, dimensie toe aan de herzieningsprocedure. Grondwetswijzigingen worden tegenwoordig eigenlijk altijd gekoppeld aan reguliere verkiezingen. Het idee dat het volk zich dus kan uitspreken over de specifieke Grondwetswijzigingen die voorliggen, verwatert of verdwijnt helemaal.

Eén van de vragen die binnenkwamen bij de aanmelding voor het debat was: “Kunt u laten weten welke grondwetswijzigingen bij de verkiezingen van maart aan de orde zijn?” Het is maar één voorbeeld, maar volgens mij een illustreert het de onduidelijkheid die bij de bevolking leeft. Wie onder de stemgerechtigde burgers weet welke Grondwetswijzigingen voorliggen tijdens de komende verkiezing? Bijna niemand, denk ik. En wie laat zich tijdens het stemmen leiden door de posities van de partijen op deze Grondwetswijzigingen? Helemaal niemand, tenzij ik me ernstig vergis.

Deze eis om de Kamers tussentijds te ontbinden, was ook het voornaamste bezwaar van de heer Beelaerts in de Staatscommissie-J. Heemskerk Azn. Anders dan het hedendaagse bezwaar, vond Beelaerts dat het te democratisch is. Beelaerts meent dat de Grondwet als wetsdocument onder de wetgevers valt, en niet onder het volk. Dat, zo lezen we, “is een overblijfsel uit den tijd der Fransche revolutie, toen men meende, dat het volk over de staatsregeling te beslissen had.” Gegeven zijn negatieve oordeel over de Revolutie, zal het niemand verbazen dat jonkheer G.J.TH. Beelaerts van Blokland lid was van de Antirevolutionaire Partij (ARP).

Sluipende herinterpretatie van de herzieningsprocedure

Hoe komt het dat Beelaerts kritiek op de procedure juist tegenovergesteld is aan het moderne bezwaar dat de procedure juist ondemocratisch is? Daarvoor moeten we terug naar de tussenliggende twee eeuwen, waarin twee cruciale veranderingen zijn doorgevoerd in de uitvoering van de procedure. Dat wil zeggen: zonder dat het in de Grondwet zelf is aangepast. Hierdoor is de geest van de procedure, die Beelaerts terecht benoemt als democratisch, namelijk het raadplegen van het volk over de Grondwetswijzigingen, verloren gegaan.

De eerste cruciale verandering is dat het onmogelijk is geworden om de Eerste Kamer te ontbinden (door een ongerelateerde wijziging van de verkiezing van de Eerste Kamer). De tweede en zwaarwegender verandering is dat de Tweede Kamer in praktijk niet langer tussentijds ontbonden wordt voor een Grondwetswijziging. Hoe kan een burger zich uitspreken over een voorgenomen Grondwetswijziging als er geen campagne gevoerd wordt over deze wijziging? De campagnes voor reguliere verkiezingen worden gedomineerd door beleidsvoorstellen en premiersdebatten, niet door slecht verwoorde standpunten over voorgenomen wijzigingen die vaak niet eens in de partijprogramma’s staan.

Er valt iets voor te zeggen dat burgers zich niet in speciale verkiezingen over iedere kleine, onbelangrijke wijziging van de Grondwet hoeven uitspreken. Dat standpunt levert wel de vraag op: wie bepaalt wat telt als een onbelangrijke wijziging van zo’n belangrijk document?

 

Kors Visscher, promovendus Universiteit voor Humanistiek